近日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称“《意见》”）。
据中诚信国际，《意见》主要有6点值得关注：投向领域实行“负面清单”管理，为投向领域拓宽奠定制度基础，为稳增长、调结构提供更多支撑；作资本金范围扩大至22个，作资本金比例上限提高至30%，助力更好发挥政府投资带动作用；“自审自发”试点落地11个地区，增强地方自主性及灵活性；优化额度分配，坚持正向激励、向使用效益好的地区倾斜，提升资金使用效率；专项债早发行、早使用，促进稳增长效应及时发挥；强化全流程管理，更加重视资产管理及偿债保障，推动“债务-资产”有效转化。
一般而言，地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目，发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的，政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
实行“负面清单”管理扩大投向领域
《意见》提到，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳对澎湃新闻分析称，此举扩大了专项债的投向领域，拓宽了专项债资金可投项目范围，有利于改善近年专项债发行使用中存在的“钱等项目”问题，提高专项债发行使用效率。
上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇对澎湃新闻表示，“负面清单”管理可以有效地避免资金流向低效无收益，或者说不符合政策导向的项目。
“‘负面清单’管理模式下，地方可自行决定专项债项目投向领域，专项债投向领域将有较大幅度的拓宽，这有助于促进专项债项目与当地实际需求更好匹配，助力提升专项债资金使用效率。”中诚信国际研报指出。
中诚信研报认为，后续来看，各地应以专项债投向领域“负面清单”管理为重要抓手，进一步拓宽专项债使用范围，积极保障重大战略实施、更好适应经济社会发展需求，并结合实际情况动态调整“负面清单”。“负面清单”管理并非一成不变，后续发改委和财政部将加强政策实施评估，适时动态调整专项债投向“负面清单”，更好与经济社会发展需求相匹配。
提升专项债作资本金比例，将撬动更多社会资本
《意见》强调，扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，提高用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
光大银行金融市场部宏观分析员周茂华对澎湃新闻表示，用于项目建设专项债资金规模提升5个百分点，也就是用于区域建设项目资金支持和保障力度明显加大；同时，这些专项债资金用作资本金产生杠杆效应，将撬动更多社会资本参与重点项目建设，推动更多项目加快落地，促进经济发展。
钟辉勇认为，目前部分地方政府面对项目资金不足导致的融资难题，无法推动一些重大项目落地。提升专项债作为本金的比例，可以使地方政府在推进部分重大项目时更具灵活性，并撬动更多社会资本投入。同时，在面临经济下行压力时，调整资本金比例可以更好地进行稳定有效的投资。
冯琳指出，《意见》扩大了专项债用作项目资本金的范围，将新兴产业基础设施，传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围，有利于改善此前由于项目收益前景不佳导致专项债用作项目资本金的实际比例偏低的问题。同时，《意见》提出，以省份为单位，将专项债项目用作资本金上限比例从25%提高至30%，有利于更大程度上发挥专项债撬动项目投资的作用，提高财政资金使用效益。
“进一步将专项债可用作资本金的范围扩大至22个，同时将作资本金比例的上限提升至30%，有利于提升政府投资撬动效应，发挥政府投资引导带动社会资本的作用。同时，在财政承压的背景下，也有助于减轻财政资金作专项债配套融资的压力。”中诚信研报表示。
正向激励提高资金使用效益
《意见》提到，额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。
周茂华指出，提出专项债资金正向激励作用，主要是就是优化财政资源优化配置，提升专项债资金的使用效率，优化地方债务结构，更好促进经济高质量发展。
“提出‘正向激励原则’，使专项债额度分配向经济大省倾斜，目的是要使地方获得的专项债额度与地方财力、项目收益平衡能力向匹配，确保‘好钢用在刀刃上’，这有利于提升专项债发行使用效率，提高资金使用效益。”冯琳表示。
钟辉勇表示，“正向激励原则”主要是为了引导政府基金更加科学合理、高效地使用专项债资金，通过专项债资金的使用推动地方经济发展，同时保障财政安全。
中诚信国际研报认为，当前债务限额分配存在一定错配，各地债务限额的使用比例差异较大。坚持正向激励原则，有利于专项债资金更好与经济发展实际需求相匹配，减少资金挪用、闲置等情形的出现，推动发挥资金实际效益。后续来看，需更加关注有限财力下地方债务限额尤其是专项债的合理分配及使用效率。
开展“自审自发”试点提升发行使用效率
《意见》提到，开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。对“自审自发”试点地区以外的省份，完善项目审核“绿色通道”机制。同时，对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制。
地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及承担国家重大战略地区的河北雄安新区。
冯琳表示，《意见》提出开展专项债券项目“自审自发”试点，试点地区包括10个省市和雄安新区。在试点地区以外的地区，完善项目审核“绿色通道”机制，对于需要续发专项债的在建项目，无需重新申报；“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制，改变了以往在年底集中申报下一年项目的惯例。上述优化措施将大大提高专项债项目的申报和审核效率，同时“自审自发”也有利于试点省份自主灵活安排专项债资金使用，这利好专项债发行和使用效率提升，将带动专项债发行节奏加快。预计2025年专项债发行节奏将较2024年明显前置。
钟辉勇认为，下放专项债审批权有利于提高地方政府自主权，加快专项债的发行节奏。同时，地方政府更了解本地经济发展需求和项目情况，下放审批权使地方政府得以更灵活地制定项目清单，优化债务资金配置。
中诚信国际研报指出，开展专项债项目“自审自发”试点，有助于提升发行使用效率，推动建立权责清晰的地方债务管理体系。比如，专项债项目审核权下放至省级政府有利于降低信息不对称，一定程度上增强专项债项目与经济社会发展需求的实际匹配程度，有望助力专项债资金使用效率提升，同时有助于建立权责统一且清晰的地方债务管理体系，提高地方自主性，充分激发地方积极性与活力。此外，伴随专项债项目审核下放，专项债项目申报流程有望提速，地方政府可结合区域经济发展需要灵活调整专项债发行使用节奏，及时发挥专项债稳增长效应。
中诚信国际研报同时表示，专项债项目审核权下放并不意味着放松审核。后续来看，可有序拓宽专项债项目审核自主权下放试点范围，还可研究地方债发行主体下沉的可行性。
加快专项债券发行使用应对经济下行压力
《意见》提到，加快专项债券发行使用，其中包括加快专项债券发行进度，加快专项债券资金使用和项目建设进度，加强专项债券资金使用监管。
“‘加快发行进度、使用进度和建设进度’意在推动专项债‘早发行、早使用’，尽快形成实物工作量，切实发挥出专项债带动扩大有效投资的政策效果，更好助力稳增长。”冯琳表示。
周茂华表示，目前，我国经济面临内外环境较为复杂，国内实施积极财政政策，加快专项债发行进度与使用，进口形成实物工作量，以应对经济下行压力，满足重点新兴领域项目融资需求，促进产业转型升级。
钟辉勇表示，加快专项债券的发行进度、资金使用和项目建设进度，主要是为了快速完成从债券发行到项目落地的过程，及时推动重大项目建设，提高专项债资金使用效率，避免资金滞留。
中诚信国际研报认为，今年以来，受宏观经济调整、土地财政持续下滑、“以收定支”基调以及地方活力受约束等影响，财政支出节奏及地方债发行使用节奏相对偏慢，市场对积极财政政策的感受相对有限。强调“加快专项债券发行进度” “加快专项债券资金使用和项目建设进度”，后续专项债发行进度有望加快。一方面，明年专项债发行节奏或将前置。另一方面，专项债发行使用进度加快将成为常态化、制度性、长期性要求。
强化全流程管理，不断完善偿债保障机制
《意见》指出，要强化专项债券全流程管理，加强专项债券项目资产管理，建立专项债券偿债备付金制度。
冯琳表示，《意见》明确两个重点：一是针对一些地方出现的专项债项目资产管理的问题，强调要加强专项债券项目资产管理，防范以项目资产抵押融资新增隐债和国有资产流失等风险，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。二是完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。这有利于强化专项债偿债保障，确保专项债还本付息，也有利于加强项目收益上缴力度，防止项目收益“跑冒滴漏”。
钟辉勇表示，强化专项债全流程管理，主要体现在通过全流程监控提高资金使用效率，同时保障债务的可持续性，降低财政风险，加快项目落地，提升资金使用的透明度，从不同角度提高专项债的投资效益。
中诚信国际研报认为，《意见》提出强化专项债券全流程管理，中央经济工作会议强调“提高投资效益”，专项债“借用管还”全流程管理将持续强化，助力提升“债务-资产”转化效率。具体来看，强化全流程管理需落实落细常态化监管举措，更加注重资产端管理，并不断完善偿债保障机制。
