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界面新闻编辑 | 崔宇
编者按：2024年9月召开的中央政治局会议提出，要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为；要出台民营经济促进法，为非公有制经济发展营造良好环境。继2023年民企大调研之后，界面新闻和界面智库2024年10月起再次开展年度民营企业发展现状调研，以了解民营企业最新发展动态以及政策和法律诉求，助力民企渡过难关。
当前，民营经济发展仍面临一些问题和挑战。“小过重罚”“以罚代管”“远洋捕捞”等趋利性执法问题时有发生；因违法查扣冻（查封、扣押和冻结）造成个人、家庭或企业陷入困境的案例亦不鲜见。此外，民营企业内部“蛀虫”侵蚀企业财产，严重影响民营企业健康发展的问题日益增多，内部腐败犯罪立案难、查办难、预防难等问题突出，成为许多企业家反映的焦点。
为了营造法治化营商环境，2024年2月至12月，最高人民检察院组织开展了“检察护企”专项行动。为进一步规范涉企行政执法，中央高层和相关部委下半年以来更是密集发声。9月26日，中共中央政治局会议指出，要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为。10月8日，国家发改委主任郑栅洁连用多个“不能”来表示对涉企执法的要求：更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法，不能乱罚款、乱检查、乱查封。
12月11日至12日，中央经济工作会议提出开展规范涉企执法专项行动，这是近年来中央经济工作会议首次对规范涉企执法作出明确部署。23日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于严格规范涉企行政检查的意见》。会议指出，要把规范行政检查作为明年规范涉企执法专项行动的重要内容。
“检察护企”专项行动开展以来，打击了各类侵犯企业权益的违法犯罪行为，并有效纠正了诸多审判和执行环节的违法违规行为。据最高检8月披露的数据，上半年起诉破坏市场经济秩序犯罪6.2万人，同比上升36.5%。起诉民营企业关键岗位人员职务侵占、挪用资金、受贿等利用职务便利实施的涉企犯罪5827人，同比上升41.1%。为护航新质生产力加快发展，检察机关起诉侵犯知识产权犯罪8894人，同比上升45.5%；办理知识产权民事行政诉讼监督案件1837件，同比上升74%；办理知识产权领域公益诉讼480件。
在开展专项行动的过程中，最高检对收集到的各类可能涉及趋利性执法司法的1300余条线索逐条分析研判，将核查筛选出的24件重点案件，分三批交相关省级院办理。对跟踪审查中发现存在严重问题的5件交办案件，最高检还派出工作组分赴江西、云南、甘肃、内蒙古等地现场阅卷、督导办理。
为推动“检察护企”专项行动深入开展，今年4月，最高检还编写并发布了10个《民事检察促进民营经济发展壮大典型案例》。7月，最高检发布了7个“检察护企”行政检察典型案例。如湖南检察机关针对法院违法冻结涉案企业财产2.8亿余元的诉讼执行行为，监督法院解除被冻结账户，及时保护企业权益；山东省青岛市检察机关通过提请抗诉促行政机关自行纠正错误适用“三同时”规定的处罚，并与法院规范涉企罚则适用。
“‘检察护企’民事检察典型案例和行政检察典型案例有一个共同特征，即关注涉民营企业权力的妥当适用。” 武汉大学经济犯罪研究所所长、法学院副教授陈金林向界面新闻介绍，民事检察典型案例关注的核心问题是涉民营企业司法权的适用问题，包括对判决裁定执行、财产保全措施过程中的不合理权力适用进行纠正，对市场主体借用司法权的行为（如虚假诉讼）作出回应。行政检察关注的核心问题是涉民营企业的行政权的适用，包括行政权的滥用和行政管理职责的缺位。
据陈金林介绍，当前，理论界通常将民营企业产权面临的侵犯分为两大类：一是横向侵权，即与民营企业具有同等法律地位的其他主体对企业产权的侵犯；一类是纵向侵权，即因权力适用失当导致的对民营企业产权的侵犯。有关民营企业的研究显示，与横向侵权相比，纵向侵权是对民营企业更严重的侵犯形式。最高检将“检察护企”的重心放在涉公权力的民营企业产权侵犯之上，具有重大的现实意义。
“‘护企’的关键在于规制与民营企业相关的公权力。” 陈金林说，这两批指导性案例，对涉民营企业民事裁判、行政执法过程中典型的权力非妥当适用进行了纠正，有助于促使司法权和行政权的行使主体更审慎地适用涉民营企业的权力，既防止过度介入，又防止介入不足。
“对民营企业而言，最重要的是产权保护。‘检察护企’也应以产权保护为核心，并针对性地采取措施。” 陈金林说。此外，对于防止权力滥用，他认为，应有效利用滥用职权罪的规定、国家赔偿和个人追偿的组合拳，让涉民企的权力滥用者付出具有足够痛感的代价。
陈金林认为，对横向侵权，即来自其他平等市场主体的侵犯，“检察护企”的关键是解决民营企业“有求不应”的问题，即受害企业向行政、司法机关求助却难以得到有效救济的问题。对这种情况，也需要用好玩忽职守罪、国家赔偿和个人追偿的组合拳，防止公权力在民营企业求援时缺位。
“民营企业处境的根本性改善，最终要靠制度。” 陈金林表示，期待“检察护企”在解决个案和具体问题的同时，系统性地分析民营企业发展的制度困境，由此形成制度改善建议，将其形成立法议案，以其在更大范围内促进民营企业发展。
法律监督实践中目前还面临哪些难题？正如2024年最高人民检察院工作报告所指出的，“法律监督职责履行存在薄弱环节，不敢监督、不善监督、监督不力的问题仍然存在，行政检察、民事检察仍是短板弱项”。
据最高检数据，2019年以来，全国检察机关审结的行政生效裁判监督案件中，年均提出抗诉和再审检察建议仅500件左右，占比不足3%。有些省级、市级检察院长期未提出1件抗诉或再审检察建议。行政检察工作成效与一些地方大量存在的行政争议、行政申诉得不到有效解决形成很大反差。
“行政检察涉及众多行政领域，离不开审判机关和行政机关的理解支持。在日常工作中，三者处于互相配合的状态，而在法律监督职责履行时，则可能产生尖锐的对立。”北京师范大学刑事法律科学研究院教授、中国犯罪学学会副会长赵军告诉界面新闻。
经济犯罪案件的受立案工作是公权力机关介入经济犯罪治理的入口。赵军介绍，“立案难”涉及到公安机关查处经济犯罪案件的动力以及立案机制。为了防止公安机关插手经济纠纷，公安机关在案件受理后、立案前要进行案前调查，通过准确界定民事纠纷、行政违法与刑事犯罪的界限，可以将非刑事案件排除在刑事诉讼程序之外，避免刑事程序的不当启动。
赵军介绍，在实践中，出于对办案质量考核指标的考虑，公安机关通常会要求被害企业在报案材料中提交一些基本证据，然而企业并不具有侦查权，收集证据的难度较大，这一要求在客观上提高了立案标准。此外，为了避免错查引起纠纷、上访，办案人员为了避免被追责，就会出现“能不立案，就不立案”的倾向。
陈金林指出，对立案难、查办难等问题，需强化共权力掌控者的答责机制。如果确应立案而不立案，该进行查办而不进行查办，给民营企业造成损失的，可启动追责机制。
“立案难、查办难、预防难是一个系统性问题，目前的主要抓手就是检察机关的立案监督。” 赵军表示，“检察护企”专项行动对于执法司法观念的塑造起到了积极作用。此外，要加快完善检察机关与行政执法机关、公安机关、法院、司法行政机关之间的协作配合机制，实现行政处罚与刑事处罚依法衔接。
对于行政检察协作机制，11月5日，最高人民检察院检察长应勇在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上介绍 ，实践中部分检察机关与有关方面协调衔接不够。检察监督与执行信息共享平台不完善，检察机关难以及时掌握行政案件执行情况。与行政机关之间案件移送、证据移交、案件处理信息通报机制不够健全，行政执法和刑事司法衔接制度不够完善，行政争议协同化解等工作机制有待健全。执法司法数据信息尚未实现互联互通，数字赋能效应还未有效发挥。
“法治是发展的重要保障，是最好的营商环境。” 赵军表示，民营企业并不需要检察机关提供法定职权之外的“额外服务”，而是希望在遇到法律问题时能够得到及时、公正的法律监督和支持。“检察护企”的本质在于归回检察机关最核心的职能，也就是法律监督这一宪法赋予的根本职责。只有当法律得到有效执行时，企业才能有稳定的经营环境。
