官药局是中国古代国家制药、售药机构的统称。北宋官药局最初称为太医局“熟药所”，它是中国乃至世界上第一家“国营药店”。宋徽宗年间，官药局扩展为“卖药所”和“修合药所”两个机构，分别负责售卖熟药和制药。为了体现惠民特征，宋徽宗又在政和四年（1114）分别将其改名为“医药惠民局”和“医药和剂局”。南宋高宗绍兴十八年（1148），又将其更名为“太平惠民局”，元明时期称为“惠民药局”。官药局经过宋代兴盛、金元继承、明末衰亡3个阶段，历经4个朝代，500余年。
《清明上河图》中一家名为“赵太丞家”的诊所
北宋官药局的创立过程
北宋官药局的前身机构称为“卖药所”，它最早隶属于市易务。市易务“卖药所”大致创办于熙宁五年三月之后、熙宁九年（1076）四月之前，主要负责出售太医局的熟药，但并不参与制作熟药。“卖药所”改隶太医局后称为“熟药所”，即后世所称北宋第一家官药局，它创办于熙宁九年五月，同年六月正式开局，主要由光禄寺丞负责监管制作熟药，三班奉职负责监管储存保管。
据《续资治通鉴长编》卷二百七四“熙宁九年夏四月条”记载：“庚寅，上批：‘零卖熟药宜罢，恐太伤鄙细，四方观望，有损国体。他事更有类此者，亦与指挥。’时太医局卖熟药，而市易司出钱买之，复使零卖，故降是诏。”熙宁五年市易法推行之后，在开封设置的市易务便积极参与各种商品的买卖，百姓日用的冰、梳朴、脂麻等细物也在其中。因而，市易务开展买卖熟药的业务也不足为奇。从以上记载可知，早在市易务“卖药所”创立以前，太医局就已经有熟药制作的机构；市易务成立“卖药所”之后，从太医局直接购买熟药，再转手赊卖给城市的药商。此外，《宋会要辑稿》中宋神宗熙宁九年五月条也有记载：“诏中书礼房修《太医局式》，候修定，即市易务卖药所往彼看详。”此处的“市易务卖药所”，应该就是上一条提到的市易务“零卖熟药”，但此时的“市易务卖药所”只负责出售太医局的熟药，并不参与熟药的制作。
市易务零卖熟药的行为招来反对变法者的批评，他们认为“卖药所”与民争利、有伤国体。宋神宗经受不住压力欲加以禁止，但遭到王安石的反对。熙宁九年五月八日，中书奏请将市易务卖药所并入太医局名下，由太医局整合成立新的卖药机构，《中书时政记》载：“市易务具到卖药名件，中书奏欲移入太医局，改为医学，置官主判知医事。至是，诏令止充太医局，更不隶太常寺，专置官提举，故以今名命本等兼领。”随即在五月十四日，宋神宗便下诏：“罢熟药库、合药所，其应御前诸处取索俵散药等，及所减人吏，并隶合卖药所。本所仍改入太医局，以光禄寺丞程公孙、三班奉职朱道济管勾合卖太医局药。”“熟药库”和“合药所”应当本来就隶属于太医局，现在做出的调整是将原本隶属于市易务的卖药所并入太医局，太医局再重新将“熟药库”“合药所”和市易务的“卖药所”合并为“合卖药所”，又称太医局“熟药所”。至此，官药局正式创立，负责制作和出售熟药。官药局的正式开局则是在当年六月，据《宋会要辑稿》元丰元年（1078）四月二十四日条记载：“三司言：‘大（太）医局熟药所熙宁九年六月开局，至十年六月收息钱二万五千余缗，计倍息。’诏监官、光禄寺丞程公孙、殿直朱道济减磨勘三年，依条给赏。”官药局开局一年利息翻了一倍，收益颇为乐观。
从官药局的创立经过可以看出，市易务“卖药所”遭受了很大的非议（“太伤鄙细”“有损国体”等），可以反映出市易法所遭受的阻力。为了减少改革阻力，变法派也有所妥协与改善。宋神宗决定重新整合太医局的职能，除专职医学教育之外，太医局也负责管理官药局。官药局依然由政府经营管理，既保证了政府的财政收入，减少了市易法推行的阻力，又可以凸显官药局作为医药事业“仁爱惠民”的特征。
官药局在北宋中后期的发展
官药局于熙宁九年六月正式开局之后，同年十月王安石再次罢相，之后变法由宋神宗主导推行。宋神宗在位期间，官药局稳步发展，不仅由政府出钱给各州府制药买药，还组织编撰了《太医局方》。宋哲宗在位期间，官药局并没有因变法的兴衰而受太大影响，依然发挥着制售药物、赈济军民的作用。宋徽宗在位期间，官药局发展迅速，主要体现为增加采药所、扩大规模、在全国范围推广、更名为“医药惠民局”和“医药和剂局”、编修《和剂局方》等方面。
（一）神宗时期稳步发展
官药局在宋神宗时期的稳步发展，主要体现在3个方面：第一，官药局正常发挥赈济灾民、防治疫病的作用；第二，官药局凭借各地州府市易务，向地方拓展业务；第三，为了使官药局的药物规范化、标准化，组织编撰了《太医局方》。
据《宋会要辑稿》记载，熙宁九年九月诏：“太医局合治瘴药三十种，遣使臣资付安南行营总管司。”宋神宗下诏命太医局合制治疗瘴气的30种药物，送往安南行营总管司，以防治传染病。另元丰元年四月二十一日诏：“太医局选医生十人，给官局熟药，乘驿诣曹村决河，医治见役兵夫。”从太医局选医生为军民治病，这是太医局的一般职能。“给官局熟药”则说明官药局制作的熟药，一部分用于出售，一部分用于朝廷免费医治军民，这也体现了官药局除盈利之外的惠民特征。
经过两三年的运营，大概是因为官药局的收益乐观，加之其惠民效果突出，仅在都城开办一所官药局已经不能满足需求，于是在元丰二年（1079）十二月，都大提举市易司王居卿便向宋神宗提议“岁赐州府合药钱，大郡二百千，小郡百千。乞以赐钱之半买药于市易务，余听州府自合药”，即由朝廷每年赐给各州府一些钱，称为“合药钱”，其中一半用于从各州府市易务购买熟药，一半用于各州府自行制药；大郡每年给200贯钱，小郡每年给100贯钱。这一提议得到了宋神宗的认可，并强调如果地处偏远的州府不愿意领“合药钱”，不能强迫。由此可知，市易务“卖药所”改隶太医局之后，依然和市易务联系紧密。当官药局要向全国拓展业务时，仍需依托各地的市易务代为售卖熟药。条件允许的州府还可自行制药，自己制药的州府实际上就已经具备中央官药局（太医局“熟药所”）制药、售药的功能。此时中央官药局的规模仍只有都城一家，虽然地方州府已经有了创办“外局”（官药局在地方的分支机构，即地方官药局）的苗头，但严格意义上的“外局”还没有产生。此时官药局的营销模式应该有两种：一种是在都城内，直接赊卖给商户；另一种是针对都城以外的州府，官药局先将熟药出售给各地方州府的市易务，市易务再转卖给商户或普通民众，进而形成中央官药局统购原料后制药、地方州府分销熟药的统购分销经营模式。
除此之外，在元丰时期，宋神宗还命令太医局组织编印了《太医局方》三卷，以供官药局依方制药售卖。据晁公武《郡斋读书志》记载：“《太医局方》三卷，右元丰中，诏天下高手医，各以得效秘方进，下太医局验试，依方制药鬻之。仍模本传于世。”可惜原书已经失传。《太医局方》作为《和剂局方》和《太平惠民和剂局方》的滥觞，影响从官府到民间的医药人和老百姓八九百年之久，在中国医学史、药学史、药业史上绝无仅有。
（二）哲宗时期曲折前进
宋神宗病逝于元丰八年（1085）三月，年仅10岁的宋哲宗继位，由祖母太皇太后高氏临朝听政。高氏起用司马光等变法的反对派，恢复旧法，史称“元祐更化”。元祐八年（1093），高氏去世，哲宗开始亲政。宋哲宗亲政后，改元“绍圣”，下令绍述熙丰新法，逐步恢复免役、青苗、市易等新法。这一时期，官药局依然发挥正常功能。据《宋会要辑稿》记载，绍圣元年（1094），宋哲宗分别于四月九日和闰四月十二日下诏，令太医局熟药所给在京军民分发熟药以治疗疾疫。由此可知，官药局依然正常运行，且其在绍圣元年依然隶属于太医局。
官药局由太医局转隶太府寺的时间，有学者依据《宋会要辑稿》职官二七的记载“崇宁二年（1103）五月九日，吏部尚书何执中言：‘太医熟药所，其惠甚大，当推之天下凡有市易务置处。外局以监官兼领。’从之”和元代马端临《文献通考》中的记载“太府寺丛：元丰制置二人。元符中增一人。崇宁中置药局，添丞一员”，推算官药局由太医局改隶太府寺应当发生在宋徽宗崇宁二年五月之后。但笔者发现，在《宋会要辑稿》职官二十七《太府寺》下记录了一条宋哲宗朝的职官记录：
《哲宗正史职官志》云：所隶官司二十有四，内汴河上下、蔡河上下分四局。又有交引库，掌给印出纳交引钱钞之事……掌敛市之不售、货之滞于民用者，乘时贸易，以平百物之价。飞钱给券，以通边籴，则归市易下界。听民质取，以济缓急，则归抵当所。散其积滞，以药拯病，则归熟药所。
从这段材料可知，在宋哲宗时期“熟药所”已隶属于太府寺。学者刘辉认为这段材料记载有误。笔者认为这段材料并不一定记载有误，因为哲宗朝完成官药局隶属关系的转变并非没有可能。原因有两点：第一，元丰改制之后，太府寺成为掌管国家财政的职能部门,且太医局也于元丰五年（1082）改隶太常礼部;第二，宋哲宗时期基本承袭了元丰改制之后的官制，并于绍圣四年（1097）恢复了市易法。也就是说，宋哲宗在恢复市易法的同时，把官药局的隶属关系转到太府寺，以增加财政收入，这并非不可能。另外，刘辉还指出，官药局转隶太府寺的条件是中央官药局的扩建，否则没有转隶太府寺且专设一太府寺丞进行管理的必要。如前所述，早在元丰二年宋神宗已经同意赐“合药钱”给州府，用于在州府市易务购买熟药和自行制药，说明此时中央官药局就已有向全国发展的趋势，故而也就有因营业规模扩大而转隶太府寺的可能。在哲宗时期将官药局移至太府寺管理，不过是顺势而为。至于官药局在宋徽宗崇宁二年五月九日仍然称“太医熟药所”，《文献通考》中提到“崇宁中置药局”，说明崇宁二年之后，随着官药局的扩建，它再一次隶属于太府寺，这也可以说得通。在哲宗元符到徽宗崇宁年间，官药局是否发生过隶属关系的变动，因文献缺乏，暂无从考证。
（三）徽宗时期迅速高涨
在宋徽宗时期，官药局的发展达到顶峰。主要体现在以下4个方面。
第一，开设“收买药材所”，规范政府生药采购流程，保障药物质量。据学者研究，宋代官药局的药材来源包括每年地方上交官方的土贡、官方自营的药园、官方出资采购、其他政权的朝贡与边境贸易等，北宋时期以上各种渠道都有使用。医官陈师文、裴宗元、陈承在《和剂局方进表》中提到：“又设收买药材所，所以革伪滥之弊。”“收买药材所”大概设置于崇宁至大观年间，主要职能是为官药局采购生药，保障生药质量。
徽宗崇宁元年（1102）十月六日，户部员外郎周彦质言：“熟药所买诸色生药，今相度，乞从本所计度合要逐州军所买药，申本部，下逐处桩留上供钱收买，计置上京交纳讫，却于本所钱内拨还。仍委提举司常切催促。其逐州军递年所收买熟药，若计置本州土产药材附押前来，合本州计定元买价直，并所费钱数，具状解发到所，依数支还熟药前去。”可见，官药局在向外购买生药材时，可使用制作的熟药作为支付手段，并允许各州军用本地所产生的药材进行等价交换，这一措施深受地方和百姓欢迎。
当官药局所需药材不足时，原则上应先由在都城的官库分类按量提供，如官库中贮存的药材依然不足，则再向外采购。政和二年（1112）七月八日，徽宗就此下诏：“今后和剂局岁用药材，并先于在京官库据见在数取拨。如无及不足，即前一年春季计度一岁所用之数，招诱客人，以出产堪好材料，令兴贩前来申卖。至年终买不足，即据所阙数，令户部下出产处，以封桩钱和买。限当年冬季以前附纲起发，到大观库送纳，听本局据合用数取拨。”官药局每年需制定药材使用量及种类的预算，并将此预算上报给户部或太府寺。“和剂局”所用药材先应由都城的官库调拨，如存货不够，则再由“收买药材所”采购。购买时先按需招诱药商进行收购，如到期仍没有采购完备，则再由户部调令药材出产地的地方政府用封桩钱和买，在冬季之前随纲运船队运至都城，存于大观库，之后官药局可根据需求取用。这一规定不仅使和剂局所使用生药原材料的来源有了保障，而且规范了收买药材所的采购流程，从组织机构上完善了官药局。
第二，扩大官药局规模，向全国推行。将制药和售药分开经营，形成了收购药材、制药、售药三位一体的产业结构。南宋周煇《清波杂志惠民局》记载：“神宗朝创置卖药所，初止一所，崇宁二年增为五局，又增和剂二局，第以都城东西南北壁卖药所为名。”也就是说，到崇宁二年（1103），官药局扩建为7所，其中包括5所“卖药所”专主售卖成药，2所“修合药所”专主制药，制药和售药分开进行。当时5所“卖药所”分别设置在都城的东、西、南、北4个方向和商税院东，这一布局几乎可以辐射整个都城，以满足都城居民的用药需求。
仇英《清明上河图》局部
官药局除了在都城扩大规模外，还向全国州府扩展；在地方建立“外局”，盛时全国多达70局。崇宁二年五月九日，吏部尚书何执中提议：“太医熟药所，其惠甚大，当推之天下凡有市易务置处。外局以监官兼领。”由于“太医熟药所”获利甚大，吏部尚书何执中建议在设有市易务的州府创设中央官药局的外局，即地方分支机构；地方官药局设置于地方州府的市易务之下，并由市易务的监官兼管。这一举措可谓是元丰二年宋神宗在州府推广官药局业务的延伸，它也得到了宋徽宗的同意。大观三年（1109）三月十九日，宋徽宗下诏：“诸路会府依旧复置熟药所，仍差抵当库监官兼管药材。有阙，即开和剂局修合应副。”此处“复置熟药所”即恢复崇宁二年在地方设置的地方官药局；“抵当库”是市易务的下设机构，“仍差抵当库监官兼管”，即仍由市易务监管。显然在崇宁二年到大观三年之间，地方州府曾撤销过官药局外局，至于撤销的缘由与经过，暂无从稽考。
宋徽宗同意在地方州府设置官药局的外局，不仅是因为它获利甚大，也是为了改善地方州府尤其是偏远地区缺医少药的状况。地方州府需要借助政府的力量发展当地的医药事业。如政和三年（1113）七月十五日，陕西运判陈建言：“窃见利州路文、龙二州系缘边州郡，所管外镇寨不少，相去州县三、二百里，各有民居寨户及商旅往还。并他州县有外镇，相去州县地远。设遇有疾病之人，本处无医药，往往损失者众。乞应州县外镇寨有置官处，并许于本州岛县取买熟药出卖。”由此可见，有些地区尤其是偏远地区或者药材资源不足，或者根本就没有制药的能力，只能直接分销中央官药局的成药。这种分销模式不仅为偏远地区提供了充足的药物资源，也创新了官药局的营销模式，即以都城官药局为中心，都城制药并向地方市易务分销成药，地方中心区域再向更偏远的地区分销成药。这种层层外扩的分销经营模式，把全国成药市场编织成了一张联系紧密的商业网络，形成了庞大的官营药业工商体系。
第三，为突出惠民宗旨，将官药局更名为“医药惠民局”和“医药和剂局”。据学者考证，仅在宋徽宗崇宁年间，全国财政年收入6000万缗，都城官药局的5个惠民局门市年上交40万缗，占0.67%，30年（大致从熙宁九年到崇宁五年）间利润增加了16倍。蔡京之子蔡絛在《铁围山丛谈卷六》中记载：
都邑惠民多增五局，货药济四方，甚盛举也。岁校出入，得息钱四十万缗，入户部助经费，然往时议者甚大不然矣。时上每饬和剂局，凡药材告阙，俾时上请焉。
都城惠民局增加到5所，卖药使四方百姓受益，这是一个很好的举措。年终结算，可获利润40万缗，交由户部管理，但当时的人多不以为然。这说明了官药局虽然取得了显著的经济效益，但同时也遭受了不少非议，主要矛头仍然指向官药局的盈利特征。批评者认为官药局盈利巨大，丢掉了神宗始创官药局时定下的惠民宗旨。例如前引南宋周煇在《清波杂志惠民局》中提到“议者谓失元创药局惠民之意，岁得息钱四十万以助户部经费”，这与官药局用于“拯民瘼、施实惠”的宗旨相违背。
因此，政和四年（1114）尚书省上奏宋徽宗，认为官药局获利过多，有违医药惠民之意。宋徽宗获悉后，令减药价。同年七月丁丑，宋徽宗下令将官药局改为“医药惠民局”和“医药和剂局”，使官药局突出医药特色和惠民宗旨。此事见《宋会要辑稿》职官二七记载：
政和四年四月十一日，尚书省言：“今只以都城东壁、西壁、南壁、北壁并商税院东出卖熟药所名之，甚非元创局惠民之意。矧今局事不隶太医所，欲乞更两修合药所曰医药和剂局，五出卖药所曰医药惠民局。”从之。
尚书省之所以说“今局事不隶太医所”，是因为此时官药局已经隶属于太府寺。把官药局从太医局转隶太府寺，原因之一在于官药局规模扩大，太医局已无法管理；但更深层次的原因在于官药局盈利效果显著，使得它的性质发生变化，即从一项官办的社会福利事业向以商业盈利为主的转变。下到普通百姓，上到朝廷，都已经意识到了这种转变，于是便有了政和四年的更名之举。
至于如何体现更名之后的惠民特征，有学者注意到《宋会要辑稿》宣和三年（1121）十一月二十一日的一段材料说：“今局废已久，其添置之官欲望减罢，只令太府寺丞依仿熙、丰差官分隶点检。”也就是说，在宣和三年十一月之前官药局已被裁撤，且时间较久。有学者分析认为，这是因为徽宗在位期间曾进行了一系列医药改革，改革的主要方针是强调对一般民众的医疗服务和救济，体现医疗的“惠民”宗旨。更名之后官药局很有可能开始强化对人民的慈善救济，淡化对利润的追求，进而导致官药局因资金不足而被裁撤。笔者比较认同这种说法。
第四，编修《和剂局方》，颁发至全国各局，使药物制作标准化、规范化。
据晁公武《郡斋读书志》记录，大观中，宋徽宗组织编撰了大型方书《和剂局方》十卷，“诏通医刊正药局方书。阅岁书成，校正七百八字，增损七十余方”。《和剂局方》是在修订《太医局方》的基础上完成的，校正了700多字，增减了70多个处方。完成修订后，医官陈承、陈师文、裴宗元向宋徽宗提交了一份《进表》。《进表》中说明了编订《和剂局方》的原因、经过以及期望达到的效果。由朝廷制定成药标准，修正错误局方，增填新的药方，以确保药品质量，保证百姓用药安全有效，这是一件惠及万民的重大举措。《和剂局方》修订完成之后便作为官药局成药生产的标准，颁发至全国各局，令其遵照执行。这一举措进一步加强了政府对药品生产的标准化和规范化管理。
《和剂局方》在政和年间还校订删补过一次，南宋绍兴二十一年（1151）正式更名为《太平惠民和剂局方》。《太平惠民和剂局方》不仅初步统一了中药炮制方法和中成药剂型的规范，大大促进了中成药的发展，也促进了医学教育的推广及医药知识的普及，并且一直沿用至今。
（本文首刊于《中医药文化》2024年第6期，原题为《北宋官药局流变新探》。澎湃新闻经授权发布，有删节，原文注释从略，现标题为编者所拟。）
